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災害風險溝通


交通部中央氣象局氣象科技研究中心鄭主任明典:

各位女士、先生大家好,今天很榮幸能在這裡和大家交換意見。其實在我看到這次研討會的通知時,直覺的反應是氣象怎麼會扯上保險?個人印象中只有兩次接觸到氣象和保險被放在一起討論的事件:

第一次是談論發生於美國南加州的事情,時間是1997、1998年間發生世紀大「聖嬰現象」之後。該次「聖嬰現象」在事前有很好的預報,政府和媒體也都充分的提供警告訊息,而且碰巧加州主要的氣象災害都是伴隨「聖嬰現象」而來,因此保險業者在災害發生前接到許多新的保險申請,當時便有保費是否應採納氣象預測資訊而調整的爭論。最後結果是保費沒有調整,但是事件發生後也沒有發生新保戶退保的事情,因此是個雙贏的結局。台灣現在還沒有討論保費與氣象預報的關係,因為台灣地區的長期天氣預報能力還不到那麼準確的階段。

第二次是最近聽說內政部在規劃自然災害保險,現在還不清楚細節,但是氣象局正協助提供部分自然災害的氣候背景資料。

在會議資料中,議題四:如何落實災害風險溝通機制?似乎和氣象局所關心的議題比較接近,事實上氣象局提供預報就是在提供一種風險警告,只是一般民眾還不太清楚氣象預報內含風險的意義,以至於災害發生時的第一反應往往是「氣象預報不準」,這是需要溝通才能理解的問題。因此,我們可以由氣象的觀點討論災害風險溝通機制的議題。以下個人希望藉由天氣預報觀念變化過程的討論,簡單說明使用氣象預報資訊中強調風險觀念的必要性。


「天有不測風雲」之說

「天有不測風雲」這句話,氣象界常講,保險業界更常使用,因為「天有不測風雲」所以要買保險。但是在氣象上,「天有不測風雲」這句話的意義一直在改變。早期,當人們能獲取的氣象資訊還不充裕,預報能力還很侷限的時候,通常都是根據一些經驗法則來作天氣預報,像是一些老農夫、老漁民,他們可以由天空的顏色、空氣的味道、甚至自然界動物的反應來作天氣預報,在當時老經驗的預報可能比官方氣象局的預報還要可靠;但是人的經驗畢竟有限,在主觀經驗的認知當中,必定會有「相同的前兆」卻產生「相異的結果」的情況。經驗法則應驗時可能很興奮,經驗法則可能更常帶來意外,意外發生時無法解釋,只好歸因於「天有不測風雲」。由於不知道經驗法則何時可以應驗、何時會有意外,因此便產生「靠天吃飯」的心態,當經驗預報準的時候,那是上天眷顧,當意外發生時則是「命也」,想要趨吉避凶只有燒香拜拜去了,在過去人們說「天有不測風雲」是因為我們完全不了解天氣變化的原理,從經驗上歸納出這個結論。


「人定勝天」的想法

上個世紀初,氣象學家開始把地球大氣看成一個物理系統來研究,當時的氣象學家相信,大氣的變化也就是天氣,天氣的發生必然遵守一定的物理法則,於是推論,只要我們能完全掌握這些物理法則,我們便能掌握天氣、甚至控制天氣。這個想法在上個世紀中期達到高峰,當時大氣科學以及天氣預報技術也的確有長足的進展,因此部分樂觀的氣象學家真有「人定勝天」的想法,於是「天氣改造」、「氣象戰爭」的觀念被高度的渲染,好像要天空下雨可以像開水龍頭一樣方便,而看那個國家不順眼,就可以送個颱風或龍捲風過去,多容易!


渾沌系統的認知

當我們對天氣系統有更進一步的了解之後,有位氣象學家由簡單的數學和觀察氣象變化中領悟出「渾沌」的觀念。簡單的說,大氣是個渾沌系統,而渾沌系統的主要特性有二:其一是渾沌系統的變化是「不是完全沒有規律、也不是完全有規律」,例如天氣演變有時有規律而可以合理預報,有時則毫無規律可循而無法預報,此無法預報的意義並非我們對天氣系統了解不夠透澈,而是此物理系統本身的特性使然。其二是初始時的極微小差異,可能演變成後續相當不同的結果,也就是說,縱使我們有完美無缺的天氣預報模式,我們也會因為初始觀測上的些許誤差而無法保證會獲得完美的預報。


天有不測風雲的省思

任何一種測量總有一定的精密度,以氣溫量測來說,如果精密度是0.1℃,那麼量測值23.1℃,事實上代表的是23.05℃到23.1499999….℃之間的所有可能溫度,這可稱為觀測的「不確定性」。實用上,說23.1℃時大概沒有人會在乎那些可能溫度範圍內的差異,但是在渾沌系統中,這些極小的差異卻可能產生不同的預報結果,而且不論我們如何提高觀測的精密度,再小的差異在預報過程中仍會造成結果的不同。如果我們想像23.1℃代表實際溫度是在23.05℃到23.1499999….℃之間,又如果實際溫度在此範圍內任一數值的機率均相等,要有完美的預報就必須以所有這些可能溫度值當初始值來作預報,如此得到的預報將是一串的溫度分布,而非可以由精密度0.1℃的單一數值來統括預報結果。由於渾沌系統理想上的預報結果是一種「分布」的數值而非單一數值,因此現代氣象預報均推崇「機率預報」,以機率分布來描述預報結果。在渾沌系統中,有時初始的不確定很快的便會產生明顯的預報差異,有時甚至使得預報結果與初始值變的幾乎毫無關聯,這就是所謂「天氣的不可預報」;不論是機率分布或不可預報,由於大氣的渾沌特性,天氣變化有時是物理上的不可「確知」,這便是天氣預報無可避免的有潛在風險的起因,也是在「人定勝天」想法之後,再度確認「天有不測風雲」的理性基礎。


機率預報的闡述

渾沌理論告訴我們,天氣演變不是完全可以預報,也不是完全不可以預報。那麼,重要的問題便是如何區分什麼時候是可以預報、什麼時候是無法預報?氣象局的做法是使用「機率預報」。

機率預報並不是一種直覺預報,一般民眾並非「自然而然」的可以理解機率的意義。氣象局剛推出降雨機率預報時,部分民眾還說那是氣象局在推卸責任,用機率預報好讓民眾無法判斷氣象局報「對」還是報「錯」。現在讓我們想一想,有時我們很確定明天會下雨,有時不太確定會下雨,如果只用「有雨」、「沒雨」來描述,我們可以區分到底我們有多確定會下雨嗎?以前沒辦法,只好在不確定會下雨時用「晴、時多雲、偶陣雨」來區隔,結果當然不是很理想。如果此時一個用90%機率表示,另一個用50%機率表示,這樣是不是比較清楚?所以機率預報事實上提供比較多的資訊,是一種天氣預報上的進步。前面說過,天氣預報有其物理本質上的不可確知的特性,因此使用天氣預報資訊自然有其風險,在此,機率預報是可以將預報風險客觀闡述的途徑,因此機率預報是全世界先進氣象作業單位努力的方向,也是氣象局天氣預報技術發展的目標之一。


風險預報與預報風險

機率預報只是一種表達預報結果方式,機率預報要有價值,事實上需要有不少前提條件,作機率預報並不是一件簡單的事,氣象局的機率預報事實上也還是起步階段。在颱風期間,有部分學者建議氣象局應該提供「定量降水機率預報」,這絕對是正確的方向。現在要說的是,在我們還沒有能力提供定量降水機率預報之前,我們的降雨(水)預報基本上應該是預報「最可能」的降雨量值。一般來說,「最可能」的值表示預報結果將有一半的機會是「高估」,而另一半的機會是「低估」,長期平均下來則會「剛剛好」,這是所謂「無偏差」的預報。單純氣象考慮,「無偏差」的預報是最正確的預報,氣象局基本上還是遵從專業而希望朝「無偏差」的預報努力。不過,實際作業上很難做到「無偏差」的預報,請大家想一下,今年四個颱風造成大災害時,民眾的第一時間反應是什麼?幾乎有個固定模式,就是罵「氣象預報不準」,然後氣象局也一定拿出一堆「客觀」數據證明預報沒有不準,很早就提供警報的訊息。當氣象局沒得罵,就會有人去罵「政府無能」、「救災不力」等等,這些反應,事實上可能有反面效果,我們似乎應該理性的探討預報不確定性的問題,然後尋求對策。

如果一有氣象災害發生,大家就盯著氣象局看,檢討氣象局是不是「報錯」,那麼氣象局要如何自保呢?前面說到「無偏差」的預報應該是一半時候高估而另一半時候低估,如果實際降雨偏少而預報高估的時候,因為沒有大災情大家就不了了之,而當實際降雨偏多而預報低估的時候,因為發生大災情便嚴厲追究責任,這時做預報的人是不是寧願預報是高估也不願是低估呢?此時高估的預報成了「低風險的預報」,但是在低風險預報中,預報資訊往往是被扭曲或模糊化了,這個現象對任何人都沒有好處

客觀的說,當有發生災害的可能時,強調一下災害的嚴重性,提供適度的偏嚴重(高估)的預報是合理的,但是要高估多少才合理?這個決策顯然不應該由氣象預報資訊提供者來決定。事實上,視使用目的不同,考慮的預報風險承受能力也不同,預報的詮釋或表達方式也應該有所區別,只是氣象局不可能考慮所有個別使用者的差異,因此預報風險的評估應該由使用者端來處理,可惜目前尚無任何機制來處理這方面的問題,也因為缺乏風險評估機制,因此遇到颱風這類致災性天氣,氣象局很難在專業與低風險預報中作取捨,尤其是預報中心的陳主任,他非得考慮「萬一報的不夠嚴重」的後果不可。

一個比較健康的預報,預報員應該可以單純的就氣象條件提供最佳化的預報詮釋,其中隱含允許預報誤差存在的必然事實,使用者必須承擔預報不確定性的風險。預報員的責任則在於預報程序與客觀資料使用的無失誤,而預報員的能力或信用則應是長期客觀評估的結果,預報能力有好壞之分而無對錯之別。預報風險評估是個專業行為,並非一般人可輕易掌握,而要建立預報風險評估的機制,使用者必須有承擔風險責任的認識,理性的面對預報的不確定性,客觀的進行損益分析,如此才可以發揮氣象預報的最高效益,創造全贏的局面。